董祚继：中国自然资源现状盘点与空间规划转型趋势
董祚继
管理学博士；中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、研究员；原自然资源部调控和监测司巡视员、国土资源部规划司司长
董祚继首先对自然环境、自然资源，以及自然资源资产等概念进行了辨析，进而强调，中国自然资源资产在调查与评估等方面存在权属边界不清、权责划分不明、价值不易衡量等问题，且各类自然资源粗放利用现象突出。同时指出，整体而言，近些年中国的生态治理和修复工作并未取得显著成效、执法力度不足，且公民对自然资源的保护意识还较薄弱。在未来，国家层面应努力协调国土空间规划与国民社会经济发展规划，而城市规划者应当跳脱工程技术层面，使规划真正成为解决社会问题、提升发展质量的工具。
文章完整版刊发于
《景观设计学》2019年第1期“景观服务”专刊
引用请见文后文献出处
1 自然环境、自然资源与自然资源资产
自然资源与自然环境是两个不同的概念，自然环境是指人类周围所有的客观自然存在物，自然资源则是人类从自身需要的角度来认识这些要素并赋予其价值后的产物。蔡运龙在《自然资源学原理》一书中将其定义为“人类能够从自然界获取以满足其需要与欲望的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果；或可认为自然资源是人类社会生活中来自自然界的初始投入”[1]。任何可称为自然资源的自然物必须具备两个前提：一是能满足人类的需要，二是人类对其具有开发利用能力；否则自然物只是“中性材料”，而不能作为人类社会生活的初始投入。然而，人类的需要与文化背景有关，自然物是否被看作自然资源，常常取决于信仰、宗教、风俗习惯等文化因素，也会随经济－社会和科学技术的发展而不断变化。[2]
事实上，生态系统的服务一直客观存在，只是人们于近年才认识到其对人类福祉的重要性，进而开始对其展开研究，人们对自然生态系统的研究视角也发生了转变，研究深度和广度显著扩大。这既是学科演进的过程，也是人与自然关系进步的表现。
然而，并非所有的自然资源都可以称为自然资源资产，因为资产必须具备边界性或可度量性、归属性和稀缺性三个本质属性。例如，太阳能显然是一种自然资源，但其还不能被当作一种自然资源资产。此外，由于不同学科领域认识自然资源的视角不同，目前对于自然资源资产的界定也存在不少分歧。以矿产资源为例，地质学者可能认为砂石矿是一种很重要的矿石资源资产，但在其他学者眼中只是稀松平常的沙石而已。
2 自然资源和自然资源资产的调查与评估
在实践层面，自然资源和自然资源资产在调查与评估等方面也存在着巨大差异。通常来说，资源统计主要涉及数量、质量及分布情况调查；资产统计还需要登记权属状态、明确权责划分、估算资产价值等。
尽管目前很多资源资产存在权属边界不清、权责划分不明、价值不易衡量等问题，但建立自然资源资产调查机制仍具有重要意义，尤其是在领导干部的政绩考核方面，除了衡量GDP等经济指标外，还要考核对于自然资源资产的消耗程度。
中国每年会对建设用地和耕地等对国民经济具有重大影响的资源资产进行调查统计，对森林、草原以及水体等资源资产则每5~10年调查一次。
△ 2017年，全国地质勘查投资782.85亿元，其中油气矿产地质勘查投资584.49亿元，非油气矿产地质勘查投资198.36亿元。图片来源：《2018中国矿产资源报告》。
近40年来，中国自然资源资产总体情况呈现逆转态势：十几年前为“局部改善，总体恶化”；当前情况是“总体改善，局部恶化”。具体而言，近年来建设用地的扩张速度明显减缓，林草植被覆盖率得到提升，耕地减少也得到了明显控制——耕地减少主要是由于农业结构调整所导致的耕地非粮化、非农化现象，以及城镇化进程引起的耕地撂荒现象。与此同时，中国各类自然资源仍存在粗放利用问题。
△ 2016年全国县域生态环境质量分布示意图。图片来源：《2017中国生态环境状况公报》。
3 生态修复与自然资源保护意识
生态环境问题往往源于对资源的过度掠夺。整体来说，中国近些年的生态修复工作取得的成效并不显著，其中最大的问题在于生态治理和修复工作大多以散点式进行。例如，原国土资源部主抓以增加耕地和可建设用地面积为目的的土地整治，水利部主抓水土流失治理，原环境保护部主抓污染土壤修复，原林业部主抓沙漠化防治。这种分散治理模式缺乏系统性，效果也非常有限。
另一个问题在于，由于法规体制不健全，许多生态修复措施无法有效落实，或者已取得的修复成效没有维持下去，这一问题在农村尤为严重。例如，许多地区因矿产开采而被变得千疮百孔、环境恶化，然而生态修复需要大量的资金和漫长的时间。虽然《中华人民共和国环境保护法》中规定“谁破坏，谁治理”，但目前在实际施行上大多只是对开采者收取较低的恢复治理费用，既没能有效制约破坏行为，也未对修复治理起到实质性帮助。
△ 截至1972年、1992年及2017年，世界上建立了将环境健康权纳入宪法的国家。深绿色表示将公民健康环境权写入宪法的国家及地区，浅绿色表示在宪法层面对环境保护作出明确保障规定的国家及地区。
图片来源：联合国环境署2019《环境法治：全球首份报告》（Environmental Rule of Law: First Global Report）。
此外，相较于大气污染（如雾霾），我国公民对自然资源的保护意识还比较薄弱，社会公众参与程度也较低。地下水污染和土壤污染虽然不易为人们所察觉，但目前其程度要比大气污染严重得多，同样影响着人们的整体健康福祉。
△ 2017年，中国有近三亿农村居民饮用不安全水源，20%城市居民饮用水源地不达标。一半城市地下水污染严重，90%城市河段受到不同程度污染，57%的地下水监测点位水质较差甚至极差。图片来源：《2017年中国生态环境状况公报》。
△ 2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
4 协调空间规划与国民社会经济发展规划
从2014年国家发展和改革委员会开始在城镇化建设中推行“多规合一”[3]，到自然资源部设立国土空间用途管制司、国土空间规划局、国土空间生态修复司三个专职机构，全国已经从行政架构上为“多规合一”提供了保障，下一步的工作将专注于制度机制的逐步健全完善。
与此同时，空间规划与发展规划之间的关系仍需进一步协调。在中国，空间规划与国民社会经济发展规划并行，二者都以促进社会经济发展为最终目的。二者的核心区别在于：空间规划着眼长远，相对稳定（即为指令性规划），且由于空间形成或治理需要一定的周期，规划的时间跨度也较长，通常为10~20年；但经济和社会发展规划需要根据一定时期内的社会经济发展情况做出相应调整，加之市场条件的波动性，所以发展规划只能是中短期的指导性规划，而非指令性规划。
但目前，这两个规划之间尚未实现良好的协调和衔接。如何既能把空间规划的基本内容延续下去，又能促进经济社会发展，是摆在中国城市建设面前的一个难题。我认为可以定期（如每5年）对空间规划和发展规划进行修订。有人质疑频繁调整显得太过随意，但我认为，根据国家发展变化及时修改规划恰恰是在用一种严肃的方式来处理现实的问题。
5 城市设计者的国土空间规划使命
总体来看，中国城市规划的主流思想脱胎于前苏联计划经济时期的主动开发型规划，通常先将要开发的土地划定出来。然而，我们对于市场未来变化发展的预测往往不够准确，而把一些重要的生态敏感性区域先保护起来是相对容易做到的——这正是俞孔坚所提出的“反规划”思想[4]。
今天中国的社会形态在转变，社会结构在转变，主要社会矛盾也在转变；我们不仅需要关心经济增长，还需要关心生态、文化、教育等各个方面品质的提升。当前中国的城市规划需要从理念和实践层面上以空间规划转型来回应这些社会转型的需求。
城市规划的关键问题是如何提高城市发展质量。城市规划工作不应把主要精力放在寻找新的发展空间上，而应着眼于缓解建成区中生态、环境、交通等方面的问题。当前很多城市规划者在实践中往往对“城市病”避而不谈，在制定解决方案的时候也大多避实就虚。究其原因，一方面是规划从业者多为工程技术背景出身，对于中国的城市问题理解不够深入；另一方面，在短期政绩和经济利益等因素面前，规划人员缺乏时代使命感与独立判断力。
未来，城市规划者应当跳脱工程技术层面，使规划真正成为治理社会问题、提升发展质量的工具。
REFERENCES
[1] Cai, Y. L. (Ed.). (2000). Principles of Natural Resources Management. Beijing: Science Press.
[2] Dong, Z. J. (2018). Reflections on the mission of natural resources work in the new era. Land & Resources, (4), 13-17. Retrieved from http://gtszb.zrzyb.net/gtszb/resfile/2018-04-05/05/05.pdf
[3] National Development and Reform Commission. (2014). National Planning of New Urbanization. Retrieved from http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/tjzgczh/ghzc/201403/t20140317_602854.html
[4] Yu, K. J., & Li, D. H. (2002, September). On Negative Planning and Construction of Urban Ecological Infrastructures. Session 22, Annual Academic Conference of China Association for Science and Technology, Chengdu.
END
原文出处 / Source:
Dong, Z. J. (2019). Natural Resource Asset Management and Land and Spatial Planning. Landscape Architecture Frontiers, 7(1), 88-93. doi: https://doi.org/10.15302/J-LAF-20190108
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《景观设计学》（Landscape Architecture Frontiers，简称LAF）由北京大学建筑与景观设计学院、高等教育出版社联合主办，中国城市科学研究会景观学与美丽中国建设专业委员会支持，俞孔坚教授担任主编。LAF为双月刊，刊号为CN10-1467/TU，ISSN号2096-336X，邮发代号80-985。全彩页印刷，每期主题集中阐述，中英双语呈现。
2014年，LAF成为中国国家广电总局首批认定学术期刊；2015年，成为CSCD核心库期刊来源刊；同年，荣获美国景观设计师协会年度交流类荣誉奖。2016年，入选中国（武汉）期刊交易博览会中国“最美期刊”；2016年和2018年，连续两届荣获中国高校优秀科技期刊称号。
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